工程建設(shè)項(xiàng)目貨物的招標(biāo)相對(duì)施工招標(biāo)而言，關(guān)注的人較少。究其原因，一是標(biāo)的金額較小，往往只是后者的零頭；二是專業(yè)性較強(qiáng)，貨物種類繁多；三是貨物招標(biāo)具有特殊性。但是貨物是工程建設(shè)項(xiàng)目的組成部分，貨物招標(biāo)的工作成效直接關(guān)系到工程建設(shè)項(xiàng)目的工期目標(biāo)、投資目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
招標(biāo)是一個(gè)系統(tǒng)，招標(biāo)人、投標(biāo)人、行政監(jiān)督部門等招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)參與人之間相互影響，招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)等招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)過程相互關(guān)聯(lián)。僅僅著眼于解決局部的問題，忽略了整體的變化，結(jié)果只能是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，問題層出不窮，沒有從根本上解決。解決招標(biāo)的問題，首先從整體著手，界定招標(biāo)的對(duì)象，明確招標(biāo)的目的；繼而分析局部，研究招標(biāo)的過程，總結(jié)招標(biāo)的規(guī)律；最后提出解決的方法，完善招標(biāo)的機(jī)制。
一、貨物招標(biāo)的對(duì)象
清晰界定貨物招標(biāo)的對(duì)象，可以從三個(gè)方面進(jìn)行考慮。
1.根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，界定必須招標(biāo)的范圍
《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，與工程建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)。這里涉及“工程建設(shè)項(xiàng)目”和“重要設(shè)備、材料”兩個(gè)概念。“工程建設(shè)項(xiàng)目”由《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》詳細(xì)規(guī)定，國(guó)有企業(yè)投資、承建、承擔(dān)的工程建設(shè)項(xiàng)目全部屬于必須招標(biāo)的范圍?！爸匾O(shè)備、材料”由《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二條明確規(guī)定，“是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分”，并且是“實(shí)現(xiàn)工程基本功能所必需的”。簡(jiǎn)而言之，國(guó)有企業(yè)采購(gòu)的貨物，屬于工程不可分割的組成部分，并且實(shí)現(xiàn)工程的基本功能的，必須進(jìn)行招標(biāo)。例如，某音樂廳建設(shè)項(xiàng)目，其中管風(fēng)琴雖屬于樂器，但與室內(nèi)裝修渾然一體，健全了音樂廳的演奏功能，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)方式采購(gòu)。而類似鋼琴、電子琴等樂器，雖然也豐富了音樂廳的演奏功能，但可移動(dòng)，不屬于必須招標(biāo)的范圍。
2.根據(jù)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)的意見，直接確定必須招標(biāo)的范圍
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第七條規(guī)定，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)手續(xù)的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，其招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)組織形式應(yīng)當(dāng)報(bào)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門審批、核準(zhǔn)。貨物可以直接按照項(xiàng)目批復(fù)文件中，規(guī)定的招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)組織形式進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)。
3.上述兩條與項(xiàng)目的實(shí)際情況相沖突時(shí)，按照實(shí)際情況進(jìn)行采購(gòu)
如，某會(huì)議中心項(xiàng)目的業(yè)主單位為了擴(kuò)大可研報(bào)告投資概算的范圍，將家具、工藝品、辦公用品等開辦類物品劃入項(xiàng)目審批范圍，審批單位的批復(fù)文件確定為公開招標(biāo)。執(zhí)行過程中，開辦類物品種類多達(dá)上百種，數(shù)量上萬件，如實(shí)施招標(biāo)成本太大，也缺乏相應(yīng)評(píng)標(biāo)專家。后報(bào)審批單位同意，更改了批復(fù)文件，采購(gòu)方式改為了“參照競(jìng)爭(zhēng)性談判方式”實(shí)施采購(gòu)。再如，某政務(wù)中心項(xiàng)目，電梯招標(biāo)過程中發(fā)現(xiàn)具備3噸無機(jī)房貨梯生產(chǎn)資質(zhì)的廠家僅一家，二次招標(biāo)失敗后報(bào)審批部門同意，將采購(gòu)方式改為了“不采用招標(biāo)方式”采購(gòu)。
二、貨物招標(biāo)的目的
招標(biāo)的目的具有二重性，既有法定的目的，又有采購(gòu)的目的。法定的目的，是《招標(biāo)投標(biāo)法》的內(nèi)在要求，可以概括為在公開的條件下，以客觀公正的態(tài)度和誠(chéng)實(shí)信用的原則，按照法定的程序選擇公平的結(jié)果。簡(jiǎn)而言之，就是招標(biāo)的法定程序要求。采購(gòu)的目的，是工程建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)在要求，即投資目標(biāo)、工期目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)。
法定的目的和采購(gòu)的目的之間是對(duì)立統(tǒng)一的。對(duì)立是普遍存在的，統(tǒng)一需要轉(zhuǎn)換。對(duì)立時(shí)，需要分析投資目標(biāo)、工期目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)與法定程序之間形成了哪些沖突，哪些是主要的，哪些是次要的，然后改變招標(biāo)的內(nèi)在因素和環(huán)境條件，化解沖突，將對(duì)立轉(zhuǎn)換為統(tǒng)一。例如，招標(biāo)時(shí)間與工期的沖突。通常的做法是先明確了竣工時(shí)間，向前倒排再確定招標(biāo)的時(shí)間，結(jié)果往往招標(biāo)時(shí)間不足，不滿足法定的要求。究其原因，一方面因?yàn)楣て谑枪潭ǖ?，一旦確定所有工作的時(shí)間都必須向其靠攏；另一方面招標(biāo)時(shí)間是靈活的，因?yàn)閷?shí)施招標(biāo)必須具備招標(biāo)的條件，招標(biāo)以前項(xiàng)目立項(xiàng)、可行批復(fù)、圖紙概算等必須完成，而這些時(shí)間往往具有很大的不確定性，容易導(dǎo)致時(shí)間延遲。前面的時(shí)間“拖”，后面的時(shí)間“擠”，留給招標(biāo)的時(shí)間自然就不夠了。針對(duì)這種情況，一般做法是盡量提前招標(biāo)，為工期留足時(shí)間。但隨著招標(biāo)的提前，準(zhǔn)備的時(shí)間隨之減少，可能導(dǎo)致圖紙不全、概算不清、對(duì)貨物了解不足等問題產(chǎn)生，從而給招標(biāo)帶來困難，嚴(yán)重的會(huì)延長(zhǎng)招標(biāo)的時(shí)間，甚至導(dǎo)致招標(biāo)失敗而不得不重新招標(biāo)。所以解決招標(biāo)時(shí)間和工期的沖突，要從“前”、“中”、“后”三處著眼。“前”指的是提前多長(zhǎng)時(shí)間招標(biāo)要慎重，不能因?yàn)楣て诰o就隨便定個(gè)時(shí)間招標(biāo)。招標(biāo)開始前要檢查招標(biāo)的基本條件是否滿足，沒有滿足招標(biāo)的基本條件，招標(biāo)的過程便會(huì)受到影響。“中”指招標(biāo)的時(shí)間計(jì)劃，要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行編制，既要壓縮時(shí)間也要滿足法定的要求。“后”指的是不能一味屈服于工期，“前”和“后”一旦確定，便意味著招標(biāo)時(shí)間再?zèng)]有壓縮的空間，此時(shí)要堅(jiān)持招標(biāo)的時(shí)間計(jì)劃安排，哪怕是延遲工期。
三、貨物招標(biāo)的過程
《招標(biāo)投標(biāo)法》是一部程序法，決定了招標(biāo)的過程具有明顯的程序性。招標(biāo)的過程是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的參與人，通過法定的程序，按照法定的方法傳遞信息，最終選擇法定的結(jié)果。研究招標(biāo)的過程，需要從招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的參與人、程序階段、信息傳遞機(jī)制三方面著手。
一是兩類參與人。招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的參與人分為直接參與人和監(jiān)督人，直接參與人包括業(yè)主、招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人、評(píng)標(biāo)委員會(huì)，監(jiān)督人包括行政監(jiān)督部門、項(xiàng)目審計(jì)部門、社會(huì)輿論。相互關(guān)系見圖1。
圖1中最里面的方框內(nèi)表示招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的直接參與人，參與招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)的全過程，決定招標(biāo)目的能否實(shí)現(xiàn)。其中，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是招標(biāo)人的代理人，受招標(biāo)人的委托行使權(quán)力和承擔(dān)義務(wù)。外三層方框代表了三種監(jiān)督人，離最里層方框的遠(yuǎn)近代表了對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督力度。除此以外，未在上圖中表示的業(yè)主，代表了使用方的利益，與招標(biāo)人發(fā)生聯(lián)系。
二是四個(gè)程序階段。按照招標(biāo)投標(biāo)流程，分為發(fā)布招標(biāo)公告和報(bào)名、資格預(yù)審、發(fā)標(biāo)和投標(biāo)、評(píng)標(biāo)（含開標(biāo)、定標(biāo)）四個(gè)階段。其中，資格預(yù)審改為資格后審，將與評(píng)標(biāo)階段合并；開標(biāo)主要是開標(biāo)會(huì)議的流程，定標(biāo)是招標(biāo)人依法選擇排序第一的為中標(biāo)人，開標(biāo)和定標(biāo)的程序相對(duì)固定，變化較少，可以與評(píng)標(biāo)階段合并。
三是一條信息傳遞鏈。招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)是招標(biāo)投標(biāo)信息的傳遞過程，是直接參與人，沿著固定的方向傳遞招標(biāo)投標(biāo)的信息，依次經(jīng)過四個(gè)階段，形成一條信息傳遞鏈。傳遞的信息包括：招標(biāo)公告、報(bào)名、資格預(yù)審文件、資格預(yù)審申請(qǐng)文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)報(bào)告等。具體見圖2。
圖2中大方框內(nèi)是招標(biāo)的過程，包括四個(gè)階段。前后兩個(gè)小方框分別是項(xiàng)目審批和簽訂合同，分別是招標(biāo)在整個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行過程中前后的銜接部分。
四、招標(biāo)過程的規(guī)律
分析招標(biāo)的信息傳遞過程，可以得到五條規(guī)律。
一是真實(shí)性。招標(biāo)過程中傳遞的信息必須是真實(shí)的，必須是招標(biāo)直接參與人的真實(shí)意思表示。這是法律的強(qiáng)制性要求，也是訂立合同的基本原則。
二是限制性。招標(biāo)過程中傳遞的信息是有限制的，表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面是時(shí)間的限制，每個(gè)階段開始和結(jié)束的時(shí)間都有限制，如發(fā)布招標(biāo)公告的時(shí)間、發(fā)標(biāo)到投標(biāo)時(shí)間都有法定的要求。另一方面是對(duì)象的限制，每個(gè)階段信息傳遞的對(duì)象都有限制。比如，在發(fā)標(biāo)和投標(biāo)階段，投標(biāo)人之間不能圍標(biāo)串標(biāo)，招標(biāo)人與投標(biāo)人之間也不能相互串通，不能“明招暗定”，虛假招標(biāo)。時(shí)間限制和對(duì)象限制決定了招標(biāo)投標(biāo)信息在限制的時(shí)間內(nèi)、限制的對(duì)象間進(jìn)行傳遞，保證了四個(gè)階段的相對(duì)獨(dú)立性。
三是可修正性。招標(biāo)過程中傳遞的信息是可以修正的。在法定的時(shí)間內(nèi)，投標(biāo)人對(duì)資格預(yù)審文件或招標(biāo)文件可以提出疑問，招標(biāo)人可以根據(jù)異議對(duì)文件進(jìn)行修正。在法定的時(shí)間外，投標(biāo)人無權(quán)對(duì)資格預(yù)審文件或招標(biāo)文件提出異議，招標(biāo)人也無權(quán)進(jìn)行修改。此外，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六十條，投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的，可以自知道或者應(yīng)當(dāng)知道之日起10日內(nèi)向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴。表明投標(biāo)人對(duì)招標(biāo)過程產(chǎn)生的異議也應(yīng)當(dāng)在法定的時(shí)間內(nèi)提出。
四是不可逆性。招標(biāo)過程中傳遞的信息是不可逆的。招標(biāo)的四個(gè)程序階段依次進(jìn)行，不能先進(jìn)行資格預(yù)審，再發(fā)布招標(biāo)公告；或是，先開標(biāo)再發(fā)標(biāo)。同時(shí)，下一階段的信息包含了上一階段的信息。比如，資格預(yù)審文件包含了招標(biāo)公告的內(nèi)容，招標(biāo)文件包含了資格預(yù)審文件的內(nèi)容。正因?yàn)槿绱耍袠?biāo)的過程存在著決策的風(fēng)險(xiǎn)。每個(gè)階段的決策都會(huì)影響到下一階段的決策，正所謂“一著不慎，滿盤皆輸”。
五是可預(yù)見性。按照規(guī)定的招標(biāo)過程傳遞招標(biāo)信息，招標(biāo)的結(jié)果具有可預(yù)見性。在真實(shí)性、限制性、可修正性、不可逆性得到充分保障的前提下，招標(biāo)的結(jié)果在一定范圍內(nèi)是可以預(yù)見的。
招標(biāo)的結(jié)果不符合預(yù)期，原因是招標(biāo)過程的真實(shí)性、限制性、可修正性、不可逆性遭到了破壞。比如，虛假投標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)等都會(huì)影響招標(biāo)的結(jié)果。在招標(biāo)信息傳遞的鏈條上，一個(gè)信息的偏離，都可能導(dǎo)致最終結(jié)果的偏差。
五、貨物招標(biāo)的對(duì)策
1、科學(xué)編寫招標(biāo)方案
招標(biāo)方案的計(jì)劃和安排，應(yīng)當(dāng)著重解決兩個(gè)問題。一個(gè)是清晰界定招標(biāo)的對(duì)象。清晰界定了招標(biāo)的對(duì)象，才能合理設(shè)置貨物的“打包”方案（如何設(shè)置標(biāo)段和招標(biāo)的先后次序）。另一個(gè)是平衡招標(biāo)的目的。法定的目的、采購(gòu)的目的之間需要巧妙的平衡，這需要智慧。招標(biāo)方案是招標(biāo)的開始，有了好的開始，才會(huì)有好的結(jié)果。
2、嚴(yán)格控制招標(biāo)過程
過程是影響結(jié)果的另一個(gè)因素。嚴(yán)格控制招標(biāo)過程，就是要保證過程的規(guī)律不被破壞，特別是真實(shí)性、限制性、可修正性、不可逆性這四個(gè)規(guī)律。只有保證了這幾條規(guī)律，可預(yù)見性才會(huì)得以實(shí)現(xiàn)，才能保證招標(biāo)質(zhì)量。
3、盡量降低決策風(fēng)險(xiǎn)
招標(biāo)存在較大的決策風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于較大的項(xiàng)目，一個(gè)人或一個(gè)部門做決策時(shí)往往難以顧及招標(biāo)的方方面面。為了降低決策風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)設(shè)置多部門多層級(jí)的管理模式，最大程度地分散風(fēng)險(xiǎn)。比如設(shè)置招標(biāo)的實(shí)施部門，具體經(jīng)辦招標(biāo)工作；招標(biāo)的支持部門，提供財(cái)務(wù)、策劃、預(yù)算等數(shù)據(jù)信息，對(duì)招標(biāo)工作予以支持；招標(biāo)的監(jiān)督部門，依照法律監(jiān)督招標(biāo)全過程；招標(biāo)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，匯總各方面信息從更高的層面實(shí)施招標(biāo)決策。
4、慎重選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)
招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是招標(biāo)人的“左右手”，其專業(yè)能力、工作優(yōu)劣直接關(guān)系到招標(biāo)的結(jié)果。選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)從三方面考慮：一是整體的實(shí)力。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)整體的企業(yè)實(shí)力，包括企業(yè)的資格、信譽(yù)、業(yè)績(jī)等。二是具體經(jīng)辦人員的實(shí)力。招標(biāo)是項(xiàng)事務(wù)性工作，應(yīng)當(dāng)考察具體做事的人的能力，包括品行、資格、經(jīng)驗(yàn)、溝通和協(xié)調(diào)能力等。三是評(píng)標(biāo)專家的實(shí)力。一般招標(biāo)代理結(jié)構(gòu)都有幾個(gè)“高手”，碰到疑難重點(diǎn)問題，就要看“高手”的水平了。所以，評(píng)標(biāo)專家的實(shí)力，體現(xiàn)了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)分析問題、解決問題的能力。
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